Институциональные конфликты на уровне региона связаны с фигурой губернатора региона. Он же является главным стабилизатором ситуации в регионе в силу особого феномена персонализации региональной власти – образа губернатора как «хозяина региона». Этот феномен появился в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на монархические традиции. Традиционно «хозяин региона» играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает «под себя» весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стремится создать мощный правящий клан на основе личной близости и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский период в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный, а потом вновь назначаемый. В результате стабильность ситуации в регионе в значительной мере определялась личностью местного «вождя», его управленческими качествами и т.п.
Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался каким-то образом «переварить» предложенную центром инновацию, не допуская полицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов, тем самым в личном качестве скрепив два разошедшихся властных института в единое целое. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.
Во всех ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых институциональных конфликтов в регионах:
Рассмотрим указанные выше конфликты более подробно.
Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями был определяющим в 1991-93 гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов, и губернатор утверждался в роли «хозяина региона», главного центра власти. Данный конфликт был первым крупным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский период. Причем борьба за власть была реальной, поскольку полномочия советов оставались весьма серьезными. Далее последовал резкий спад 1994 г. в связи с разгоном советов и формированием первых законодательных собраний с очень ограниченными полномочиями. В 1995-97 гг. начинается медленный подъем региональной законодательной власти, что в отдельных регионах ведет к восстановлению данного типа конфликтности.
За вторым циклом выборов региональных законодательных собраний 1996-97 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля законодательной власти, не позволяющие ей играть определяющую роль в региональном политическом процессе. Законодательные собрания ищут пределы своей политической автономии, которая в регионах сильно различается в зависимости от уставных положений, кадрового состава депутатского корпуса и личности спикера. Но говорить о широко распространенном институциональном конфликте уже не приходится.
Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживается стремление спикеров занять губернаторский пост. Такое стремление само по себе подчеркивает понимаемую всеми иерархию отношений между ветвями власти в регионах. Причем динамика спикерских успехов и неудач ясно свидетельствует об ослаблении законодательной власти и, соответственно, снижении значимости данного конфликта.
Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие как А.Суриков, Н.Виноградов. Однако затем для спикеров началась полоса неудач: болезненные провалы А.Шиянова, Л.Ефремова, С.Рябухина и пр.
Довольно необычным является пример Ярославской области, где губернатором в 2007 году был назначен С. Вахруков, некогда занимавший пост спикера областной думы.
В настоящее время отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными, но в пользу губернаторов. Такая ситуация определяется целой системой отработанных губернаторами политических технологий:
В настоящем существует очень ограниченный список регионов, где можно говорить о настоящем конфликте между ветвями власти. Прежде всего, это Санкт-Петербург, в значительной степени – Приморский край, Воронежская, Иркутская, Тульская области.
В силу того, что статус спикеров постепенно повышается и занимает полагающееся ему место, уровень конфликтности в отношениях между исполнительной и законодательной властью в регионах может возрасти.
Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением разгорелся в России через несколько лет после исчерпания конфликта между ветвями власти. Формирование выборного местного самоуправления, отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональной властной вертикали. Резкое усиление конфликтности отмечается в 1997-98 гг. – после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра. Как известно, местное самоуправление воспринималось в центре как важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах**.
«Вторая волна» институциализированной конфликтности в регионах приходится на 1997-99 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губернатору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии финансово-административного контроля муниципального уровня власти. Одновременно выделяется группа наиболее влиятельных «муниципалов» – глав крупных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Но эти попытки выявляют ряд существенных ограничителей для политических возможностей мэров. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентризма уровень конфликтности снижается и опять-таки сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппозиции и муниципальной элиты как отдельного класса.
«Вторичность» местного самоуправления в сложившейся в регионах системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задействовать свой ресурс опять же для борьбы за главное - губернаторское кресло. Мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами как раз потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят «почти губернаторами». Это в сочетании с большой численностью избирателей в «контролируемых» ими городах позволяет мэрам заявлять о своих претензиях на губернаторский пост.
Характерно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в соответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам местного самоуправления и стремится держать их в подчинении. Важны примеры Б.Говорина, В.Толоконского и С.Катанандова: во всех случаях оставленные ими посты мэров заняли «преемники», но везде произошло заметное размежевание.
Значение этого институционального конфликта подчеркивается и множеством примеров, когда выходцы из одной политической группы, заняв посты губернатора и мэра соответственно, начинали ожесточенно конфликтовать друг с другом. Например, размежевание между соратниками произошло в Рязани, где конфликтовали губернатор В.Любимов и мэр Рязани П. Маматов, являющиеся членами КПРФ.
В то же время динамика развития ситуации показывает, что пик конфликтности уже пройден. Точнее, сходят на нет попытки мэров претендовать на губернаторскую власть. Вместо этого мэры вынуждены «окапываться» в своих городах и держать оборону. На региональном же уровне мэры попали в «ловушку Лужкова»: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими границами, а периферия не хочет их воспринимать, поскольку опасается, что мэр, придя к власти, будет помогать своему городу. Поэтому, выбирая между «коллегой»-муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом финансовой помощи.
Об этом наглядно свидетельствует история губернаторских выборов – постоянные попытки мэров выйти из «муниципального гетто» на региональный простор и постоянные поражения. Характерен пример мэра Екатеринбурга А.Чернецкого, который пытался претендовать на губернаторский пост, но потерпел сокрушительное поражение и год за годом теряет влияние даже в своем городе.
Состояние отношений между губернаторами и местным самоуправлением определяется сегодня экономическими факторами, которые работают на губернатора. Формально местное самоуправление отделено от государственной, т.е. и губернаторской власти и действует автономно. Однако в российской действительности местное самоуправление не могло нормально развиваться, поскольку не получило финансовых гарантий своей самостоятельности.
В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и местным самоуправлением, а между губернаторами и немногочисленными городами-донорами.
На региональном уровне влияние мэров серьезно ограничено. Многие амбициозные игроки постепенно «угасают». Эволюционным путем разрешились наиболее острые проблемы: В.Толоконский в Новосибирске сам стал губернатором, В.Рощупкин из Омска перешел на работу в Москву, А.Салтыков из Ижевска стал членом Совета Федерации, а А.Чернецкий, Ю.Чехов и иные заметные фигуры потерпели поражение на губернаторских выборах и неуклонно теряют влияние.
Наиболее острое противостояние между губернаторами и мэрами было характерно для Самарской, Воронежской, Курской, Рязанской, Камчатской, Сахалинской областей. Автономными влиятельными фигурами являются мэры Нижнего Новгорода, Пскова, Ярославля, Липецка, Пензы, Саратова, Краснодара, Екатеринбурга, Томска, Владивостока и др. Значительной независимостью обладают и мэры многих «нефтяных» городов Ханты-Мансийского АО – своеобразного «югорского архипелага».
На уровне мэров остаются политики, готовые и способные претендовать на власть в целом регионе, что ведет к росту политической напряженности. Примерами служат мэры Калининграда, Архангельска, Ярославля, Тулы, Воронежа, Нижнего Новгорода, Самары и некоторых других городов. Большинство занимает оборонительную позицию, понимая ограниченность своих возможностей.
Дальнейшее развитие ситуации зависит от итоговых параметров проводимой в настоящее время муниципальной реформы. Она определит новое соотношение ресурсов губернаторской власти и местного самоуправления.
Новый институциональный конфликт «губернаторы против «федералов» появляется, начиная с 2000 г., в связи с известными изменениями на федеральном уровне. С ним связана «третья конфликтная волна», наиболее характерная как раз для нынешнего времени. Возрастает давление федерального центра на губернаторов, что ведет к появлению феномена «ограниченного моноцентризма». Другими словами, губернаторское лидерство в регионах становится условным и осуществляется уже под контролем федерального центра и полпредов.
В результате губернаторский моноцентризм существенно ограничивается давлением федеральных структур. Совсем не обязательно это давление переходит в конфликт: губернаторы чаще следуют правилам субординации и предпочитают мириться с новым положением дел. Поэтому некоторые «сильные» губернаторы, которым «повезло» при размещении столиц федеральных округов, уже не пытаются открыто выступать против полпредов, как это было поначалу в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Ростове.
Со своей стороны «федералы» тоже не так часто идут на обострение, предпочитая подавлять губернаторов своим весом. Главный федеральный инспектор это чаще техническая фигура, чем центр влияния. Хотя нельзя не отметить случаи, когда вокруг этой фигуры создается особая группа влияния. Они отмечены в Центральном федеральном округе (Брянская, Тульская, Рязанская области), подобная тактика используется С.Кириенко в Саратове, Кирове и др. Однако в случае, если главный федеральный инспектор начинает открыто воевать с губернатором, его обычно увольняют (случай в Тверской области).
Таким образом, в большинстве случаев в отношениях губернаторов с «федералами» пока работает логика «пакта о ненападении». Губернаторы попадают в ловушку, в которую они сами загнали глав местного самоуправления. Практически никто из них не обладает ресурсом, позволяющим протестовать и сопротивляться. Однако центр все-таки скорее предпочитает работать с действующими губернаторами, чем устраивать операции по их замене.
В институциональном конфликте между губернаторами и федералами установилось свое динамическое равновесие. Публичное противостояние сведено к минимуму, поскольку попытки прямого и открытого губернаторского сопротивления доказали свою бесполезность (случай Э.Росселя). Но в ряде регионов прослеживается скрытая борьба за влияние между губернаторами и структурами, опекаемыми федеральным центром.
Каждый из этих трех перечисленных выше конфликтов доминировал на определенном этапе новейшей политической истории. Сейчас при частичном сохранении второго конфликта наиболее важным стал третий, но он имеет скорее скрытый, подковерный характер***.
* - Туровский Р.Ф., 2003.
** - Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление. // Власть, 1997, № 9, с. 73-80.
*** - Туровский Р. Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность, 2003, №6, с. 79-89
В начало страницы