Под бюджетной политикой государства понимаются мероприятия по управлению как доходами и расходами бюджета, так и бюджетным дефицитом, т.е. превышением расходов над доходами.
Причин бюджетного дефицита может быть достаточно много: экономический спад; рост предельных издержек общественного производства; массовый выпуск необеспеченных денег; неоправданно раздутые социальные программы; возросшие затраты на финансирование ВПК; значительный оборот ``теневого'' капитала; непроизводительные расходы и потери; и т.д. В связи с этим говорят о различном качестве самого дефицита:
1) дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики;
2) дефицит возникает в результате чрезвычайных обстоятельств (война, крупное стихийное бедствие и т.п.);
3) дефицит может отражать кризисные явления в экономике, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать по контролем финансовую ситуацию в стране. Только в последнем случае он может рассматриваться как явление чрезвычайное, требующее принятия срочных, действенных экономических мер и соответствующих политических решений.
В экономической теории известны несколько концепций бюджетной политики (доктрин бюджетного дефицита).
Первая базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. До недавнего времени такой бюджет считался главной целью финансовой политики, обеспечивающей стабильное развитие национальной экономики. Но при более внимательном рассмотрении проблемы выясняется, что такое состояние бюджета значительно уменьшает эффективность финансовой политики государства, имеющей антициклическую направленность. Рассмотрим это на двух примерах.
1. Допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить госрасходы, либо сделать и то и другое. Однако, следствием этих мер будет еще большее сокращение совокупного спроса.
2. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения возможного дефицита правительство должно - либо снизить ставки налогов, либо увеличить свои расходы, либо использовать сочетание этих мер. Следствием будет усиление инфляции.
Вторая концепция базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, не ежегодно. Она предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Для того, чтобы противостоять спаду, оно снижает налоги и увеличивает госрасходы , т.е. сознательно идет на временный дефицит бюджета. Но в ходе последующего подъема правительство осуществляет обратные меры и добивается положительного сальдо бюджета. Оно может быть использовано для компенсации дефицита, возникшего в период спада. Проблема здесь, однако, состоит в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.
Существует и доктрина систематического дефицита бюджета. В ней такое его состояние не рассматривается как деструктивный фактор. Считается, что бюджетный дефицит не представляет опасности для национальной экономики, так как все расходы, производимые на территории государства, способствуют увеличению благосостояния в стране. (Исключение составляет только дефицит внешнеторгового баланса). Это объясняется тем, что бюджетный дефицит ведет к увеличению доходов хозяйствующих субъектов и населения, что способствует увеличению покупательной способности и в конечном счете стимулирует национальное производство.
Вместе с тем, сторонники данной концепции признают и ее недостатки. Например, бюджетный дефицит требует экстраординарных доходов (выпуска займов, получение авансов от казначейства, кредитов ЦБ и др.) Кроме того, при хроническом дефиците государству сложно пользоваться внешними и внутренними займами, возникает потребность в эмиссионном кредите, что приводит к инфляции и девальвации.
Доктрина систематического дефицита государственного бюджета получила отражение в практике двухгодичных бюджетов, циклических бюджетов и т.п., существующей в некоторых странах. Но традиционно предпочтение отдается идее бездефицитных бюджетов. В связи с этим, на основе мирового опыта, можно сформулировать следующие стратегические принципы борьбы с бюджетным дефицитом.
1. Бюджетный дефицит - зло, но еще большим злом для экономики и финансовой системы страны является мнимое его устранение путем чисто математических операций. В этом случае болезнь переходит в скрытые формы, гораздо труднее поддающиеся ``лечению''.
2. Баланс бюджета и даже превышение бюджетных доходов над расходами не следует рассматривать в качестве неотъемлимой черты здоровой, динамично развивающейся экономики. Вполне допустим временный дефицит бюджета.
3. Величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимого размера, составляющего 2-3% ВНП.
4. Для покрытия бюджетного дефицита могут использоваться различные способы: а) внутренние и внешние займы; б) увеличение налоговых поступлений; в) кредитно-денежная эмиссия (монетизация бюджета). Ни один из них не имеет абсолютных преимуществ перед другими и не является полностью неинфляционным. Но предпочтительнее в этом отношении различные формы государственного кредита.
5. Для преодоления бюджетного дефицита необходимо ``лечение'' самой экономики. Без обеспечения динамичного ее развития и реально ощутимой эффективности невозможно добиться финансовой устойчивости страны. Какие бы прогрессивные финансовые меры при этом не применялись.
В качестве мероприятий, направленных на снижение дефицита бюджета, традиционно используются такие, которые, с одной стороны, стимулируют приток поступлений в бюджет, а с другой - способствует сокращению расходов государства. К ним относятся:
1) изменение направлений государственных инвестиций в отрасли экономики с целью значительного повышения финансовой отдачи бюджетных средств;
2) более широкое использование финансовых льгот и санкций. Это позволяет полнее учитывать специфические условия хозяйствования и стимулирует рост производства;
3) резкое сокращение сферы государственного финансирования. Полное прекращение правительственной помощи иностранным государствам. Снижение военных расходов. Сохранение финансирования лишь важнейших социальных программ;
4) запрещение Центральному банку страны предоставлять кредиты правительственным структурам любого уровня без надлежащего оформления задолженности государственными ценными бумагами.
Как уже отмечалось выше, считается, что государственные займы менее опасны, чем эмиссия. Но и они оказывают заметное негативное воздействие на экономику.
Во-первых, правительство часто прибегает к принудительному их размещению, что нарушает рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов.
Во-вторых, практика выпуска государственных ценных бумаг, мобилизуя свободные средства финансового рынка, увеличивает среднюю рыночную ставку процента. Это ведет к удорожанию кредита, снижению инвестиций в частном секторе, падению чистого экспорта и частично - к снижению потребительских расходов. В итоге возникает эффект вытеснения производственных инвестиций финансовыми, который значительно ослабляет стимулирующий эффект фискальной политики.
В-третьих, долговые обязательства государства, накапливаясь, формируют внутренний и внешний государственный долг. Его приходится выплачивать с процентами. Поэтому говорят, что сегодняшние государственные долги - это завтрашние налоги. Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается выплачивать полностью проценты и в срок погашать сами займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают к новым займам; покрывая старые долги, они делают еще большие новые (практика рефинансирования государственного долга).
Долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации дефицита. Однако, долговой способ не устраняет угрозы роста инфляции.Он только создает временную отсрочку для этого роста, что характерно для многих переходных экономик, в том числе и для российской. Тем более, если учитывать имеющуюся у Центрального банка возможность скупки государственных облигаций на вторичном рынке ценных бумаг.